Nel marzo 2023 il Garante italiano è stato la prima autorità al mondo a intervenire su ChatGPT. Nel marzo 2026 il Tribunale di Roma ha annullato per difetto di competenza la sanzione a OpenAI, perché nel frattempo la società aveva stabilito in Irlanda il proprio stabilimento principale.
Pochi mesi dopo l’autorità antitrust ha dovuto chiudere la propria istruttoria su Meta AI, assorbita dal procedimento della Commissione europea.
Questo terzo articolo della serie dedicata agli effetti di otto anni di enforcement sul GDPR, legge queste vicende come i segni di una nuova geografia: le autorità nazionali tengono il fronte interno, mentre il fronte esterno passa per lo sportello unico e per Bruxelles.
Inoltre, l’enforcement, con i casi TikTok e DeepSeek, guarda sempre più alla carta geografica.
La conclusione è una priorità: un’autorità nazionale pesa per quanto conta nella procedura europea, non per quanto colpisce da sola.
Indice degli argomenti
Il caso di Roma, marzo 2023
Alla fine di marzo 2023 il Garante per la protezione dei dati personali dispose, in via d’urgenza, la limitazione provvisoria del trattamento dei dati degli utenti italiani da parte di OpenAI, il fornitore di ChatGPT.
Era la prima volta che un’autorità di protezione dei dati interveniva su un servizio di intelligenza artificiale generativa di quella portata.
Tutto il mondo guardò Roma.
Le contestazioni riguardavano questioni che sarebbero diventate centrali nel dibattito europeo:
- la base giuridica per l’uso di dati personali nell’addestramento dei modelli;
- la trasparenza verso gli utenti e verso le persone i cui dati erano stati raccolti;
- la verifica dell’età.
Il servizio fu poi riattivato poche settimane dopo, con alcune misure correttive. L’istruttoria proseguì, e si concluse il 2 novembre 2024 con una sanzione di quindici milioni di euro.
Si può dire, con una formula provocatoria ma non lontana dal vero, che l’Italia abbia inventato l’enforcement sull’intelligenza artificiale generativa.
Roma, marzo 2026
Tre anni dopo, il 18 marzo 2026, il Tribunale di Roma, con la sentenza n. 4153, ha annullato quel provvedimento.
Non nel merito, che resta intatto e non deciso, ma per competenza. Il ragionamento del Tribunale è lineare. Quando il Garante aveva avviato l’istruttoria, OpenAI non aveva uno stabilimento nello Spazio economico europeo.
Nel corso del procedimento la società lo ha istituito in Irlanda e dal febbraio 2024 l’autorità irlandese è diventata la sua autorità capofila.
Per un trattamento transfrontaliero, la competenza a decidere spetta all’autorità capofila secondo il meccanismo dello sportello unico.
Il momento decisivo non è l’avvio dell’istruttoria ma l’adozione della decisione finale: se in quel momento esiste uno stabilimento principale, l’autorità nazionale non può concludere da sola il procedimento.
Nel 2026, dunque, l’Italia ha scoperto di non avere la competenza per fare ciò che aveva inventato.
Non perché avesse torto nel merito, che nessun giudice ha ancora esaminato, ma perché il sistema europeo funziona per competenze e le competenze sui casi che contano stanno dove sta lo stabilimento principale.
Lo stesso movimento, un’altra autorità
Il 2026 ha mostrato lo stesso movimento con un’altra autorità e lo stesso oggetto: l’intelligenza artificiale.
Il 22 luglio 2025 l’Autorità garante della concorrenza e del mercato aveva avviato un’istruttoria nei confronti di Meta per l’integrazione dell’assistente Meta AI in WhatsApp, ipotizzando un abuso di posizione dominante.
A novembre l’aveva estesa alle nuove condizioni contrattuali di WhatsApp per le imprese, che escludevano dalla piattaforma i chatbot concorrenti e il 24 dicembre 2025 aveva adottato misure cautelari, ordinando a Meta di sospenderne l’applicazione.
Nel frattempo, il 4 dicembre 2025, la Commissione europea aveva avviato un proprio procedimento sulla stessa condotta, inizialmente escludendo l’Italia. Il 16 aprile 2026, in coordinamento con l’AGCM, lo ha esteso anche al territorio italiano.
A quel punto ha operato l’articolo 11, paragrafo 6, del regolamento n. 1 del 2003: l’avvio di un procedimento della Commissione priva le autorità nazionali della competenza ad applicare le regole antitrust alle medesime condotte.
L’8 giugno 2026 l’AGCM ha chiuso la propria istruttoria, senza alcuna pronuncia sul merito.
Due autorità italiane diverse, due discipline diverse, lo stesso esito: il caso si decide altrove.
Lo stabilimento principale
Al centro di entrambe le vicende c’è una nozione tecnica che decide la geografia dell’enforcement: lo stabilimento principale.
L’articolo 4, punto 16, del GDPR lo identifica, per un titolare con stabilimenti in più Stati membri, nel luogo della sua amministrazione centrale nell’Unione, salvo che le decisioni sulle finalità e sui mezzi del trattamento siano adottate in un altro stabilimento che ha il potere di farle eseguire.
È lì che si radica la competenza dell’autorità capofila, ai sensi dell’articolo 56.
Per le grandi imprese extraeuropee la scelta della sede europea è, in larga misura, una scelta organizzativa.
Per questo motivo il Comitato europeo (EDPB), con il parere 4 del 2024, ha precisato che un’amministrazione centrale nell’Unione può essere considerata stabilimento principale soltanto se vi si adottano effettivamente le decisioni sulle finalità e sui mezzi dei trattamenti e se dispone del potere di farle eseguire.
Non basta una sede formale: serve un centro decisionale reale. Spetta all’autorità verificare che sia così e al titolare dimostrarlo.
È un presidio importante contro il rischio che la competenza segua soltanto la convenienza.
Ma non cambia il dato di fondo: una volta che lo stabilimento principale è effettivo, la competenza sui trattamenti transfrontalieri si sposta, anche a procedimento in corso.
Il caso OpenAI lo ha mostrato con la forza di una sentenza e chiede alle autorità nazionali di attrezzarsi per pesare dentro procedimenti che non conducono.
Fronte interno e fronte esterno dell’enforcement del GDPR
Appare così chiara in prospettiva la geografia dell’enforcement nel secondo decennio.
Le autorità nazionali tengono il fronte interno: il telemarketing, la sanità, la pubblica amministrazione, il lavoro, la videosorveglianza, i trattamenti dei soggetti stabiliti nel territorio.
Il fronte esterno, quello delle grandi piattaforme e dei grandi modelli, passa per lo sportello unico e, sempre più spesso, per Bruxelles.
Questo non significa che le autorità nazionali siano spettatrici.
Il regolamento offre loro strumenti precisi. Possono essere autorità interessate nei procedimenti dell’autorità capofila, sollevare obiezioni pertinenti e motivate e, se il disaccordo persiste, portare la questione al Comitato europeo, che la risolve con una decisione vincolante ai sensi dell’articolo 65 GDPR.
Possono, inoltre, partecipare a operazioni congiunte ai sensi dell’articolo 62.
La Corte di giustizia, nella sentenza del 15 giugno 2021, causa C-645/19, ha riconosciuto che un’autorità non capofila può, in determinate condizioni, agire anche davanti ai propri giudici.
E c’è l’urgenza dell’articolo 66, che consente misure provvisorie per un massimo di tre mesi e la richiesta al Comitato di una decisione vincolante d’urgenza: è ciò che accadde nel 2023, quando l’autorità norvegese ottenne dal Comitato una decisione d’urgenza sulla pubblicità comportamentale di Meta.
È uno strumento legittimo, ma è un’eccezione da motivare e non una scorciatoia per aggirare la competenza.
C’è poi l’altro volto dello stesso movimento, quello meno visibile.
Le azioni coordinate del Comitato europeo, dal cloud nel settore pubblico nel 2022 ai DPO nel 2023, dal diritto di accesso nel 2024 alla cancellazione nel 2025, fino alla trasparenza nel 2026, sono attività di enforcement che nascono europee e si eseguono nella dimensione nazionale.
Il Comitato sceglie il tema e aggrega i risultati; le autorità nazionali svolgono le verifiche con i propri poteri.
Non producono sanzioni da prima pagina; producono qualcosa di più raro: un’applicazione uniforme.
La carta geografica
Il secondo decennio ha aggiunto un’altra dimensione alla geografia dell’enforcement: quella geopolitica.
Il 2 maggio 2025 l’autorità irlandese ha inflitto a TikTok 530 milioni di euro: 485 per i trasferimenti dei dati degli utenti europei verso la Cina, compresi gli accessi da remoto, in assenza di garanzie sostanzialmente equivalenti, e 45 per non aver informato adeguatamente gli utenti di quei trasferimenti.
Il 30 gennaio 2025 il Garante italiano ha disposto in via d’urgenza la limitazione del trattamento dei dati degli utenti italiani da parte delle società cinesi che forniscono DeepSeek, contestando l’insufficienza delle informazioni su raccolta, finalità, conservazione e trasferimenti.
La survey di DLA Piper del gennaio 2026 colloca l’aumento delle notifiche di violazione in un contesto di tensioni geopolitiche, pur dichiarando con onestà di non poterne isolare le cause.
E il legislatore italiano, recependo la direttiva sulla resilienza dei soggetti critici, ha chiesto di includere nella valutazione del rischio le minacce ibride (artt. 7 e 13 del D.Lgs.134/2024).
L’enforcement non guarda più soltanto al mercato. Guarda alla carta geografica: a dove finiscono i dati, a chi può accedervi, a quali ordinamenti li reclamano.
In questa geografia, un’autorità nazionale diventa grande non colpendo per prima, ma pesando nella procedura europea nell’ambito di:
- Comitato;
- obiezioni che sa motivare;
- decisioni vincolanti;
- operazioni congiunte;
- azioni coordinate.
È un lavoro meno visibile e più lento, ma è quello che determina gli esiti dei casi che contano.
Chi ha servito in un’organizzazione gerarchica conosce questa regola: l’iniziativa del comandante locale vale quando il comando superiore la può fare propria. Altrimenti resta un gesto.
L’intervento su ChatGPT del 2023 ha avuto il merito di porre per primo domande che l’Europa intera ha poi dovuto affrontare.
La sfida del secondo decennio è far sì che le risposte, quando arrivano, portino anche il segno di chi quelle domande le ha poste.
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