Polizia italiana con l’intelligenza artificiale: tutti i nodi giuridici

La Commissione Politiche dell’Unione europea del Senato ha espresso parere favorevole sullo schema di decreto che disciplina l’utilizzo dell’intelligenza artificiale nelle attività di polizia.

Un via libera che arriva nonostante le profonde riserve formulate dal Garante Privacy su identificazione biometrica, riconoscimento facciale e trattamento dei dati. Il confronto si sposta ora sul significato stesso delle deroghe previste dall’AI Act. Fonti di stampa riferiscono che la Commissione Ue già sta analizzando la correttezza delle nostre norme rispetto all’AI Act.

AI per la polizia, il primo via libera parlamentare

Con il parere favorevole espresso il 29 luglio dalla Commissione Politiche dell’Unione europea del Senato, lo schema di decreto legislativo n. 418 compie un passo decisivo nel proprio iter parlamentare. Il provvedimento, destinato ad adeguare l’ordinamento italiano al Regolamento (UE) 2024/1689 (AI Act) per quanto riguarda l’utilizzo dell’intelligenza artificiale nelle attività di polizia, si avvia così verso l’approvazione definitiva, pur accompagnato da un acceso confronto politico e istituzionale.

Il voto non ha però chiuso il dibattito. Le opposizioni hanno contestato il metodo seguito dal Governo e denunciato il rischio che, dietro un provvedimento presentato come semplice adeguamento tecnico al regolamento europeo, si celi un significativo ampliamento dei poteri di sorveglianza affidati alle forze dell’ordine.

Le critiche si sono concentrate soprattutto sugli articoli 8 e 10, dedicati rispettivamente all’identificazione biometrica remota in tempo reale e al riconoscimento facciale nei sistemi di videosorveglianza.

Il parere del Garante Privacy su AI e polizia

Significativa la posizione espressa dal Garante per la protezione dei dati personali nel suo parere.

L’Autorità, pur esprimendo parere sostanzialmente favorevole, lo ha subordinato a una serie di modifiche che incidono proprio sulle disposizioni più delicate del decreto, quali l’utilizzo di dati personali nelle attività di sperimentazione, la definizione della sorveglianza umana, la disciplina delle banche dati biometriche, la valutazione d’impatto sui diritti fondamentali, il coordinamento con il d.lgs. 51/2018, il riconoscimento facciale a posteriori e le modalità di conservazione e trattamento dei dati biometrici.

Sebbene i pareri del Garante vengano spesso ritenuti dei semplici via libera accompagnati da alcune osservazioni tecniche, stavolta, leggendo integralmente il parere, emerge una dinamica diversa. Le osservazioni, riguardando quasi tutti i punti nevralgici del provvedimento, non sembrano dunque delle semplici limature, bensì un tentativo di riportare il decreto dentro la logica dell’AI Act che consiste nel limitare l’utilizzo della tecnologia ai casi strettamente necessari. Si tratta dunque di una vera e propria riflessione sul rapporto tra innovazione tecnologica e principio di proporzionalità.

L’AI Act limita la sorveglianza biometrica; il Governo ne amplia le eccezioni.

Il negoziato europeo sull’Artificial Intelligence Act si è a lungo concentrato sui limiti verso i quali uno Stato può spingersi nell’utilizzo di sistemi di riconoscimento biometrico negli spazi pubblici senza alterare l’equilibrio tra sicurezza e libertà fondamentali.

Per il legislatore europeo l’identificazione biometrica remota in tempo reale costituisce una pratica generalmente vietata e, anche se le deroghe esistono, devono rimanere tali, cioè eccezionali, tassative e accompagnate da rigorose garanzie di necessità, proporzionalità e controllo giudiziario.

La relazione illustrativa al decreto italiano insiste su un concetto che ricorre quasi ossessivamente: il decreto si limiterebbe a disciplinare l’applicazione dell’AI Act nel contesto italiano. Tuttavia, leggendo il testo, si ha spesso l’impressione che ogni volta in cui il regolamento europeo lascia uno spazio di discrezionalità agli Stati membri, il legislatore italiano sceglie di percorrerlo fino al suo limite massimo.

Il risultato è un provvedimento che formalmente richiama l’AI Act quasi in ogni articolo, ma che tende in realtà ad espandere le possibilità operative delle forze di polizia ben oltre quanto lasci intuire una lettura prudenziale del regolamento europeo.

AI e polizia, l’istruttoria “accelerata”

Il Governo ha trasmesso lo schema alle Camere il 24 giugno 2026 senza attendere il parere della Conferenza Unificata e del Garante Privacy, riservandosi di trasmetterli successivamente. Una scelta giustificata con l’urgenza di completare rapidamente il quadro normativo di attuazione dell’AI Act per le attività di polizia.

Sebbene dal punto di vista procedurale non si tratti di formale violazione della legge delega e i due pareri siano poi arrivati, dal punto di vista istituzionale la scelta ha inevitabilmente ridotto il ruolo delle autorità chiamate proprio a verificare il delicato equilibrio tra sicurezza e diritti fondamentali.

Un’IA “umanocentrica” sulla carta

La prima parte dello schema è difficilmente contestabile: gli articoli da 3 a 6 disciplinano ricerca, sviluppo, addestramento, sperimentazione e utilizzo dei sistemi di IA, ribadendo il principio della centralità dell’essere umano, della sorveglianza umana effettiva, della formazione degli operatori e della valutazione dei bias algoritmici. Il sistema viene descritto come uno strumento di supporto alla decisione, mai come un sostituto dell’operatore umano.

Si tratta pertanto di un’impostazione coerente con la filosofia dell’AI Act. Non a caso il Garante propone di rafforzare ulteriormente il lessico e le garanzie, chiedendo ad esempio di sostituire la nozione di “revisione umana qualificata” con quella, più ampia e coerente con il regolamento europeo, di “sorveglianza umana“. Una differenza solo apparentemente terminologica, ma che, in realtà, incide direttamente sul livello di controllo richiesto all’operatore rispetto agli output algoritmici.

Tuttavia, se, da un lato, il decreto insiste tanto sul carattere meramente ausiliario dell’intelligenza artificiale, dall’altro tende ad ampliare in modo significativo gli spazi di utilizzo delle tecnologie biometriche.

Nel Capo III del decreto il baricentro infatti cambia: dopo aver costruito un impianto apparentemente ineccepibile, fondato sulla centralità della supervisione umana, sulla valutazione dei rischi e sulla conformità all’AI Act, il legislatore entra nella disciplina delle tecnologie biometriche, ma smette di limitarsi a richiamare i principi europei e comincia a ridefinirne concretamente il perimetro applicativo.

Gli articoli da 7 a 10 disciplinano tre ambiti particolarmente delicati: l’etichettatura e la categorizzazione dei dati biometrici, l’identificazione biometrica remota in tempo reale e il riconoscimento facciale “a posteriori” nei sistemi di videosorveglianza.

Sono queste, come già accennato, le disposizioni sulle quali si concentra gran parte delle osservazioni formulate dal Garante Privacy.

L’etichettatura biometrica: primo passo verso la profilazione?

L’articolo 7 disciplina l’utilizzo di sistemi di IA per l’etichettatura, il filtraggio e la categorizzazione di dati biometrici acquisiti lecitamente.

Il Governo presenta questa disposizione come una mera ricognizione di attività già consentite dall’articolo 5 dell’AI Act, precisando che tali operazioni non possono essere utilizzate per inferire informazioni vietate (come convinzioni religiose, opinioni politiche o orientamento sessuale) e che non possono costituire l’unico fondamento di decisioni incidenti sulla sfera giuridica degli interessati. Inoltre, il trattamento deve rimanere confinato alle finalità di polizia e accompagnato da misure idonee a impedire il riutilizzo dei dati per finalità incompatibili.

Si tratta, almeno apparentemente, di una disposizione di garanzia, ma che lascia emergere un’ambiguità laddove il decreto utilizza il termine “categorizzazione” come se si trattasse di una semplice operazione tecnica. Mentre nell’ecosistema dell’intelligenza artificiale categorizzare o classificare significa selezionare, filtrare, attribuire priorità e, inevitabilmente, orientare l’attività investigativa.

Così, nonostante il decreto continui ad escludere il rischio che l’algoritmo prenda decisioni autonome, ciò che permane è il pericolo che questo condizioni in maniera crescente il processo decisionale umano (automation bias).

Non a caso il Garante insiste sulla necessità di rafforzare la nozione di sorveglianza umana effettiva; ciò al fine di evitare un rischio che, prima di essere tecnologico, è organizzativo.

Identificazione biometrica in tempo reale per la polizia: da eccezione europea a procedura nazionale

Il cuore politico del decreto è rappresentato dall’articolo 8, in cui il Governo disciplina una delle tecnologie che più hanno diviso il legislatore europeo, ovverossia l’identificazione biometrica remota in tempo reale nei luoghi pubblici.

L’AI Act parte del resto da un principio netto, sancendo il divieto all’uso di questi sistemi, salvo eccezioni tassative, quali la ricerca di persone scomparse, la prevenzione di minacce terroristiche o alla vita delle persone e la localizzazione di autori di reati particolarmente gravi.

Il decreto, pur recependo formalmente questo impianto, costruisce attorno ad esso una disciplina nazionale che merita di essere letta con attenzione.

L’utilizzo del sistema è subordinato a una richiesta motivata del Questore, dei comandanti provinciali dell’Arma dei Carabinieri o della Guardia di Finanza, oppure dei responsabili dei servizi centrali, al Procuratore della Repubblica competente. L’autorizzazione delimita area geografica, durata, finalità e persone ricercate e non può eccedere i quindici giorni, salvo proroga motivata.

L’AI Act, tuttavia, costruisce il sistema di deroghe attorno a un ulteriore presidio: il ricorso a un’autorità indipendente, giudiziaria o amministrativa, chiamata a verificare preventivamente la sussistenza dei requisiti di necessità e proporzionalità, quale garanzia contro l’utilizzo eccessivamente estensivo della sorveglianza biometrica.

Il decreto italiano introduce un regime d’urgenza che cambia tale prospettiva: qualora vi sia il rischio di un pregiudizio grave e irreparabile, il sistema può infatti essere attivato immediatamente su disposizione delle autorità di pubblica sicurezza, con semplice comunicazione al Procuratore e successiva richiesta di autorizzazione entro ventiquattro ore.

In questo modo, il presidio dell’autorizzazione preventiva, che nell’AI Act rappresenta uno degli strumenti essenziali di tutela dei diritti fondamentali, perde parte della sua funzione di garanzia.

Il nodo che il Garante individua prima di tutti: la banca dati biometrica

Se la discussione pubblica si è concentrata quasi esclusivamente sul riconoscimento facciale, il Garante ha individuato il problema “a monte”, preoccupandosi di quali dati verranno usati per effettuare il riconoscimento.

L’articolo 8 stabilisce che il confronto biometrico possa avvenire utilizzando una banca dati “adeguata allo scopo”, alimentata con dati già presenti negli archivi delle Forze di polizia o ricavati da immagini, filmati e altri elementi biometrici acquisiti lecitamente nel corso dell’attività di polizia. È escluso soltanto il ricorso a banche dati costruite mediante scraping indiscriminato di immagini dalla rete o raccolte in violazione della normativa sulla protezione dei dati personali.

La formulazione, però, lascia aperti interrogativi tutt’altro che secondari.

In primo luogo, il decreto non chiarisce se la banca dati debba essere costituita di volta in volta per il singolo procedimento oppure possa essere progressivamente alimentata nel tempo. Non disciplina le modalità di selezione dei dati, i criteri qualitativi degli elementi biometrici utilizzati, né le regole per la loro cancellazione una volta cessata la finalità investigativa.

Il Garante, nel proprio parere, chiede dunque che la disciplina venga integrata prevedendo espressamente requisiti di qualità delle banche dati di riferimento, criteri per impedirne l’incremento progressivo, modalità di cancellazione e garanzie ulteriori contro riutilizzi incompatibili con la finalità originaria del trattamento.

Tale rilievo tocca uno dei principi cardine del diritto europeo della protezione dei dati, cioè la minimizzazione: una banca dati investigativa costruita per uno specifico obiettivo investigativo risponde a una logica ben precisa; al contrario, una banca dati che cresce progressivamente autorizzazione dopo autorizzazione appartiene ad uno schema completamente diverso, in cui il confine tra attività investigativa e infrastruttura permanente di sorveglianza rischia di diventare molto più sottile.

Quando il riconoscimento “a posteriori” comincia “prima”

L’articolo 10 costituisce probabilmente il passaggio più controverso dell’intero decreto, poiché il Governo disciplina il riconoscimento facciale a posteriori, distinguendolo accuratamente dall’identificazione biometrica remota in tempo reale disciplinata dall’articolo 8 (una distinzione giuridicamente corretta, visto che l’AI Act considera le due tecnologie in modo diverso).

La disposizione del comma 3 fa però emergere un punto critico, prevedendo che, nei luoghi o negli eventi caratterizzati da particolari esigenze di ordine e sicurezza pubblica, i sistemi di videosorveglianza possano trattare automaticamente i dati biometrici ricavati dalle immagini del volto di tutte le persone che accedono all’evento, memorizzandoli localmente insieme ai corrispondenti dati anagrafici e, ove previsto, all’identificativo del posto assegnato. Solo qualora venga successivamente commesso un reato, il sistema procederà al confronto biometrico tra il volto della persona da identificare e la banca dati così costituita. I dati sono conservati per un massimo di sette giorni, con cancellazione automatica allo scadere del termine.

Nonostante il Governo insista nel qualificare questo sistema come riconoscimento “a posteriori”, la raccolta dei dati biometrici avviene molto prima: anche se il confronto è successivo, la creazione della base dati è preventiva.

Secondo il Garante, la disposizione non appare pienamente coerente con l’articolo 26, paragrafo 10, dell’AI Act, che consente il riconoscimento facciale a posteriori esclusivamente per identificare persone già sospettate o condannate sulla base di specifiche esigenze investigative. L’Autorità propone pertanto una modifica sostanziale dell’articolo 10, contestando, appunto, che l’elaborazione biometrica di tutti i partecipanti all’evento avvenga prima che quel reato sia stato commesso.

In altri termini, il trattamento biometrico dovrebbe essere effettuato soltanto nel momento in cui emerge l’esigenza investigativa, operando sulle immagini già registrate, e non attraverso una preventiva estrazione sistematica dei dati biometrici di tutti coloro che transitano nell’area videosorvegliata.

Mentre nel primo caso si raccolgono preventivamente dati biometrici di migliaia di cittadini nella prospettiva che possano risultare utili, nel secondo si analizzano soltanto le immagini necessarie quando un fatto di reato rende effettivamente necessario farlo.

Una distinzione che richiama direttamente il principio di necessità, uno dei cardini sia dell’AI Act sia della direttiva (UE) 2016/680.

Sostenere la proporzionalità del sistema con la limitazione temporale della conservazione a sette giorni, non è sufficiente, visto che il vero tema non è la retention, quanto piuttosto il fatto stesso che tali dati vengano raccolti.

Un tassello di una strategia più ampia

Negli ultimi anni il legislatore ha progressivamente ampliato gli strumenti a disposizione delle autorità di pubblica sicurezza mediante rafforzamento dei poteri investigativi, nuove disposizioni in materia di ordine pubblico, crescente utilizzo della videosorveglianza urbana, diffusione di piattaforme integrate di analisi delle immagini.

L’intelligenza artificiale si inserisce dentro questa traiettoria come evoluzione naturale di un’infrastruttura di controllo già esistente.

L’Italia sceglie oggi di disciplinare in modo molto dettagliato proprio quelle eccezioni dell’AI Act che consentono l’utilizzo della biometria, in una fase nella quale molti Stati membri stanno ancora costruendo il proprio quadro normativo. E, senza immaginare nuove telecamere, vuole rendere intelligenti quelle che già esistono, mediante un’innovazione che non richiede nuovi investimenti infrastrutturali, ma l’integrazione di capacità algoritmiche nei sistemi di videosorveglianza già diffusi sul territorio.

L’attenzione si sposta inoltre, progressivamente, dalla registrazione delle immagini alla loro interpretazione automatizzata: non occorre vedere di più, occorre capire automaticamente ciò che si vede.

Il confronto europeo su AI e polizia: tre modelli molto diversi

Il dibattito italiano assume ancora maggiore rilievo se osservato nel contesto europeo.

La Francia rappresenta probabilmente il caso più vicino. La legge adottata in occasione delle Olimpiadi di Parigi ha autorizzato sistemi di analisi algoritmica delle immagini per individuare situazioni di rischio (movimenti anomali, oggetti abbandonati, flussi di folla), ma ha mantenuto il divieto di riconoscimento facciale biometrico in tempo reale. La scelta francese è stata accompagnata da un intenso controllo del Conseil constitutionnel e della CNIL, proprio per evitare che la sperimentazione olimpica diventasse il precedente di una sorveglianza permanente.

La Germania continua invece a rappresentare l’approccio più prudente. Durante i negoziati dell’AI Act è stata infatti tra i Paesi che hanno sostenuto con maggiore convinzione la necessità di limitare il riconoscimento biometrico negli spazi pubblici, privilegiando un’interpretazione rigorosa del principio di proporzionalità.

Il Regno Unito ha seguito invece una strada diversa. La Metropolitan Police utilizza da anni sistemi di Live Facial Recognition, oggetto però di numerosi contenziosi giudiziari e di un costante confronto con le organizzazioni per i diritti civili.

L’Italia sembra collocarsi in una posizione intermedia, aderendo formalmente al quadro dell’AI Act, ma interpretando in modo estensivo gli spazi di flessibilità che il regolamento lascia agli Stati membri.

Il confronto si sposta ora a Bruxelles

Le criticità evidenziate dal Garante Privacy potrebbero presto diventare anche oggetto di valutazione da parte della Commissione europea. A Bruxelles sarebbero già state sollevate, seppure informalmente, perplessità sulla compatibilità del decreto italiano con l’AI Act.

Come prevedibile, l’attenzione si concentrerebbe soprattutto sul riconoscimento biometrico remoto in tempo reale, il regime autorizzatorio e il meccanismo d’urgenza previsto dal Governo. Il diverso assetto delle garanzie potrebbe costituire uno dei principali punti di confronto con Bruxelles.

Infine, potrebbero essere oggetto di esame anche le disposizioni sul riconoscimento facciale “a posteriori” previste dall’articolo 10 del decreto, in linea con le richieste di modifica del Garante Privacy.

Qualora il decreto venisse definitivamente adottato, l’Italia dovrà notificarlo alla Commissione europea, che sarà chiamata a verificarne la compatibilità con il diritto dell’Unione. Il confronto, quindi, potrebbe spostarsi dal piano politico interno a quello dell’interpretazione uniforme dell’AI Act.

Quando la sicurezza ridefinisce il perimetro dei diritti

La questione principale che il decreto pone riguarda il punto in cui una società democratica decide di collocare il confine tra sicurezza e libertà.

L’AI Act aveva costruito quel confine facendo della sorveglianza biometrica un’eccezione rigorosamente delimitata.

Se, nell’attuazione nazionale, le eccezioni previste dall’AI Act tendono progressivamente ad ampliarsi, il rischio è che venga meno il bilanciamento tra sicurezza e diritti fondamentali su cui si fonda il regolamento europeo, trasformando garanzie pensate per limitare il ricorso alla sorveglianza biometrica in presìdi sempre meno effettivi.

Colpisce che il Governo abbia scelto di spingere l’interpretazione delle deroghe fino al limite della loro tenuta giuridica, nonostante i rilievi del Garante Privacy e le prevedibili verifiche della Commissione europea. Se si tratti di una sottovalutazione delle implicazioni del diritto dell’Unione o di una precisa scelta politica volta ad ampliare il più possibile gli strumenti di sorveglianza sarà il confronto con Bruxelles a chiarirlo; resta però difficile non vedere in questa impostazione una forzatura dell’equilibrio costruito dall’AI Act.