Uno dei problemi organizzativi più delicati della videosorveglianza urbana è l’attribuzione dei ruoli privacy e delle correlate responsabilità quando più amministrazioni utilizzano la stessa infrastruttura tecnologica.
Attraverso l’analisi del principio di privacy by design, della nozione di titolare del trattamento e del nuovo modello di Patto per la sicurezza urbana, il terzo capitolo di questa pentalogia, dedicata al trattamento di dati personali per finalità di Polizia, evidenzia perché la titolarità non dipende dalla proprietà delle telecamere, ma dalla concreta determinazione delle finalità e dei mezzi del trattamento.
Una riflessione che supera l’equivoco del trattamento indistinto e chiarisce quando e perché Comune e Forze di Polizia possano essere qualificati come titolari autonomi.
Indice degli argomenti
Una domanda all’apparenza giuridica, ma, prima di tutto, operativa
Quando Polizia Locale e Forze di Polizia condividono lo stesso sistema di videosorveglianza, una delle domande più importanti è apparentemente semplice: chi è titolare di che cosa?
A prima vista può sembrare una questione riservata ai giuristi. In realtà, è una domanda profondamente operativa, perché dalla risposta dipendono decisioni che devono essere prese ogni giorno, spesso in tempi molto rapidi.
Quando si verifica un accesso non autorizzato, chi:
- ha il compito di intervenire?
- deve controllare i log e verificare che il sistema sia stato utilizzato correttamente?
- decide se una registrazione può essere conservata oltre i tempi ordinari?
- gestisce una richiesta di esercizio dei diritti presentata dall’interessato?
- valuta l’esistenza di una violazione dei dati personali e decide le misure conseguenti?
- aggiorna la valutazione d’impatto quando il sistema viene modificato, ampliato o integrato con nuove funzionalità?
Sono domande concrete che richiedono risposte immediate.
Se, di fronte a queste situazioni, occorre avviare discussioni su competenze e responsabilità, significa che la titolarità del trattamento non è stata realmente definita.
Una titolarità correttamente individuata non emerge quando si legge un accordo, ma quando si verifica un problema e tutti sanno già “chi” deve fare “cosa”.
La distribuzione delle responsabilità
I primi due contributi di questa serie hanno costruito le fondamenta del ragionamento.
Nel primo capitolo abbiamo individuato i tre elementi che consentono di identificare il processo di trattamento e di comprenderne i confini.
Nel secondo abbiamo analizzato la grammatica della circolazione dei dati, distinguendo il movimento interno dalla comunicazione tra titolari autonomi e definendo le regole che governano il movimento delle informazioni.
Resta ora da affrontare il nodo più delicato dell’intera materia: la distribuzione delle responsabilità quando più amministrazioni utilizzano la stessa infrastruttura tecnologica e operano, almeno apparentemente, sul medesimo patrimonio informativo.
È qui che la teoria si cala nell’organizzazione concreta ed è qui che la corretta individuazione della titolarità diventa una condizione indispensabile per garantire accountability, sicurezza operativa e legittimità del trattamento.
Il vizio d’origine: la violazione della privacy by design
Molte delle incertezze sulla titolarità nascono nella fase di progettazione.
L’errore più frequente consiste infatti nel violare, spesso inconsapevolmente, il principio di privacy by design, secondo il quale il trattamento deve essere pensato e strutturato prima che gli strumenti tecnologici vengano acquistati e messi in funzione.
Talvolta può accadere che un Comune, spinto dall’opportunità di accedere a un finanziamento o di partecipare a un bando ministeriale, proceda all’acquisto di telecamere, server e piattaforme software senza avere ancora completato la progettazione del trattamento e senza avere valutato compiutamente gli impatti che quel sistema produrrà sotto il profilo della protezione dei dati personali.
In queste situazioni il rischio è duplice:
- da un lato, il sistema può rimanere inutilizzato o sottoutilizzato perché nessuno ha definito con precisione chi deve utilizzarlo, per quali finalità e secondo quali regole;
- dall’altro, può essere impiegato in modo non conforme al quadro normativo, generando criticità che emergono solo successivamente.
La mancanza di progettazione
È una situazione simile a quella di chi acquista un’automobile tecnologicamente avanzata e solo dopo scopre di non possedere la patente necessaria per guidarla.
Il problema non riguarda il veicolo, ma la mancanza della progettazione che avrebbe dovuto precederne l’acquisto.
La protezione dei dati non è un elemento che si aggiunge al termine del progetto come un adempimento formale ma è una componente strutturale del progetto stesso.
Prima devono essere individuate le finalità del trattamento, i soggetti coinvolti, i flussi informativi e le responsabilità, eseguendo, come è obbligatorio, una valutazione di impatto (c.d. DPIA) e solo successivamente si scelgono gli strumenti tecnici più adeguati per realizzare quegli obiettivi.
Se questa sequenza viene invertita, ogni passaggio successivo tende a generare ambiguità e sovrapposizioni e tra tutte le conseguenze possibili, la confusione sulla titolarità del trattamento è certamente una delle più rilevanti.
La definizione di titolare
In questa materia le definizioni non sono una semplice formalità terminologica.
Al contrario, rappresentano il punto di partenza per comprendere chi esercita realmente il potere di governo sul trattamento dei dati personali.
Sia il GDPR sia l’articolo 2 del decreto legislativo n. 51/2018 definiscono titolare del trattamento il soggetto che determina le finalità e i mezzi del trattamento, autonomamente o insieme ad altri soggetti.
Il criterio decisivo è quindi uno solo: individuare chi decide per quali finalità i dati vengono trattati e con quali modalità il trattamento deve essere svolto.
In altre parole, titolare non è necessariamente chi possiede l’infrastruttura tecnologica o chi materialmente raccoglie i dati, ma chi governa il trattamento, ne stabilisce gli obiettivi e assume le decisioni fondamentali sul suo funzionamento.
Questa premessa diventa particolarmente rilevante quando si esamina il caso dei sistemi di videosorveglianza urbana.
Se le telecamere sono installate e gestite da un Comune e le relative immagini vengono utilizzate anche dalle Forze di Polizia nazionali per finalità di prevenzione, accertamento e repressione dei reati, chi deve essere considerato titolare del trattamento?
La risposta non può essere trovata nella proprietà delle telecamere o nella disponibilità materiale delle immagini.
Occorre invece verificare, per ciascuna attività di trattamento, chi decide le finalità perseguite e chi determina le regole essenziali del trattamento stesso.
È proprio da questo criterio che prende avvio l’analisi del rapporto tra amministrazione comunale ed autorità di Polizia nell’utilizzo dei sistemi di sorveglianza urbana.
Per comprendere la soluzione, occorre quindi spostare l’attenzione dalle telecamere ai poteri decisionali: non bisogna chiedersi chi possiede il sistema, ma chi ne orienta concretamente l’impiego e per quali scopi.
L’equivoco da superare: il trattamento indistinto
Prima dell’elaborazione del nuovo modello di Patto per la sicurezza da parte del Ministero dell’Interno, che consultando il web risulta adottato in Trentino nella scorsa primavera, una prassi prevedeva che le Forze di Polizia nazionali condividessero il sistema di videosorveglianza comunale in modo continuativo, ventiquattro ore su ventiquattro e sette giorni su sette, accedendo alle immagini e alle funzionalità del sistema insieme alla Polizia locale, dando luogo a un trattamento indistinto.
Da questa impostazione è derivato un equivoco interpretativo: l’idea che Polizia Locale e Forze di Polizia nazionali potessero essere considerate titolari autonomi dello stesso unico trattamento, ciascuna libera di utilizzare il medesimo sistema per le proprie esigenze istituzionali.
Una ricostruzione giuridicamente insostenibile
Se l’utilizzo del sistema è realmente continuo, contestuale, riferito allo stesso flusso di dati e, soprattutto, indistinto, non può essere gestito contemporaneamente da più titolari autonomi, poiché l’autonomia presuppone che ciascun titolare determini e svolga un trattamento proprio, distinto da quello degli altri.
Ma non può essere ricondotto neppure alla contitolarità, perché, nel trattamento indistinto, manca la determinazione congiunta di finalità e mezzi (ciascuno persegue una finalità propria, in un regime proprio); e una contitolarità “trans-regime”, tra un titolare GDPR e uno D.Lgs.51/2018 sullo stesso trattamento, è sistematicamente impraticabile perché lo stesso trattamento non può stare in due regimi.
Occorre inoltre ricordare che sistema e trattamento non coincidono.
Ciò che l’ordinamento non può ammettere è un trattamento indistinto nel quale finalità amministrative e finalità di Polizia si sovrappongano, tutti gli operatori dispongano degli stessi poteri e diventi impossibile identificare per quale finalità e sotto la responsabilità di quale soggetto un dato personale sia stato consultato.
La svolta del Ministero dell’Interno: dall’accesso continuativo all’accesso circoscritto
Una materia così delicata non poteva continuare a fondarsi su incertezze.
Per questo motivo è intervenuto il Ministero dell’Interno con il citato nuovo modello di Patto per la sicurezza urbana, elaborato e adottato il 22 aprile 2026 dal Consorzio dei Comuni Trentini, che, come si legge su sito web istituzionale, è stato il primo ad avviarne l’applicazione.
Tale modello ha introdotto una soluzione che non ha recepito le prassi esistenti, ma ha modificato alla radice la struttura del trattamento.
Il nuovo modello di Patto riconosce la titolarità autonoma della Polizia Locale e delle Forze di Polizia nazionali, ma soltanto in presenza di esigenze specifiche e per periodi di tempo limitati.
Il trattamento distinto
In altri termini, il Ministero ha trasformato un accesso continuativo e indistinto in un accesso circoscritto da parte delle Forze di Polizia nazionali che sviluppano un trattamento distinto da quello della Polizia Locale.
Le Forze di Polizia nazionali non partecipano più stabilmente al processo di trattamento del Comune.
Restano esterne a quel processo e vi accedono soltanto al verificarsi di presupposti individuati e regolati: una manifestazione di ordine pubblico, un servizio disposto dal Questore, un’attività di Polizia giudiziaria o altre esigenze operative specifiche, e comunque per il tempo strettamente necessario.
Solo in quel momento i dati vengono comunicati alle Forze di Polizia per una finalità propria e autonoma, riconducibile alle attività disciplinate dal decreto legislativo n. 51 del 2018.
Da quel momento prende avvio un distinto trattamento, svolto sotto la responsabilità della singola Forza di Polizia in qualità di titolare autonomo.
La titolarità autonoma trova quindi oggi la propria giustificazione nell’esistenza di due processi realmente distinti, che si incontrano in un punto di passaggio limitato, motivato e regolato.
Le Forze di Polizia nazionali non diventano cogestori del sistema di videosorveglianza del Comune.
La lezione che emerge da questa evoluzione è particolarmente importante.
La qualificazione dei ruoli non dipende da una scelta formale o da una formula inserita in un protocollo, ma dalla struttura reale del trattamento e dal concreto funzionamento del sistema.
Quando cambia la sostanza, cambia, correttamente, anche la qualificazione giuridica.
Il passaggio dalla gestione continuativa indistinta all’accesso circoscritto con trattamenti distinti, ha reso possibile qualificare i soggetti coinvolti come titolari autonomi, perché sono cambiati i processi e le responsabilità sottostanti.
In materia di protezione dei dati, come spesso accade, la forma segue la sostanza.
Videosorveglianza, la svolta del nuovo Patto sicurezza urbana
Per evitare ambiguità nel rapporto tra Polizia Locale e Forze di Polizia occorre:
- individuare chi determina realmente finalità e mezzi di ciascun processo, senza confondere proprietà dell’infrastruttura e titolarità, né condivisione e contitolarità;
- riconoscere che la titolarità autonoma delle Forze di Polizia nazionali regge solo se l’accesso è circoscritto a esigenze determinate e periodi limitati, come il nuovo modello-Patto ha stabilito, ridisegnando la struttura del trattamento.
La qualificazione deve corrispondere al funzionamento reale del sistema: quando ogni ruolo è attribuito, ogni finalità separata e ogni accesso circoscritto, non resta zona d’ombra.
Il quarto capitolo di questa serie scenderà dal piano dei ruoli a quello dei presidi: le misure che rendono verificabile, giorno per giorno, che l’architettura funzioni davvero.
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